João Glicério DE OLIVEIRA FILHO^*

Luis Henrique MONTEIRO BRECCI^*

 

RESUME : L’article analyse les principales questions relatives à la plainte déposée par l’Union européenne contre le programme d’appui à l’industrie automobile Inovar-Auto. Nous allons étudier le cadre juridique de l’Organisation Mondiale du Commerce, ainsi que toutes les incohérences apportées par la plainte entre les avantages fiscaux accordés par le programme Inovar-Auto et les règles sur le commerce international, notamment le GATT, le MIC et l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires. D’autre part, en dépit de toutes les incohérences présentées par la plainte, le gouvernement brésilien dispose de nombreuses formes de défense, notamment en mettant l’accent sur les caractéristiques non-protectionnistes du programme.

 

 

ABSTRACT : The article shall analyze the main issues regarding the complaint filed by the European Union against the Brazilian automotive program Inovar-Auto. We shall study the legal framework of the World Trade Organization and all the inconsistencies brought by the complaint between the tax benefits granted by the program Inovar-Auto and the rules of international trade, notably the GATT, TRIMS and the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures. On the other hand, despite all inconsistencies presented by the complaint, the Brazilian government disposes of many defense forms, especially by emphasizing the non-protectionist features of the program.

1. Introduction
2. Le programme Inovar-Auto
3. La plainte auprès de l’OMC

3.1. Clause de la nation la plus favorisée

3.2. Traitement national des produits importés

3.3. Subventions

3.4. Règlement sur les mesures concernant les investissements

4. Les stratégies de défense possibles
5. Conclusion.

 

 

1. INTRODUCTION

Dans le contexte de la mondialisation initiée à la fin de la dernière décennie, nous pouvons observer un certain nombre de changements dans le scénario du commerce international. La plupart des pays ont accepté d’être liés par des règles internationales établissant les lignes directrices et une direction pour le commerce international, créant même une organisation dédiée à la réglementation du secteur : l’Organisation mondiale du commerce. Cette organisation compte maintenant avec un cadre juridique qui lui permet de fournir une certaine sécurité juridique aux acteurs du commerce mondial, ainsi que de juger les actions relevant de sa compétence. A cet égard, nous trouvons plusieurs jugements de l’OMC qui ont changé le cours des échanges entre les pays sur divers sujets, tels que les subventions, les mesures de sauvegarde, le dumping et la discrimination faite aux produits d’origine étrangère.

Le Brésil n’est pas différent. D’une part, le pays a été l’auteur de plusieurs actions auprès de l’Organe d’appel de l’OMC. D’autre part, de nombreuses initiatives économiques du Brésil ont également été contestées dans un certain nombre d’actions, portant sur plusieurs thèmes, le plus récent concernant la plainte portée par l’Union Européenne contre certains programmes dédiés au développement économique, tels que l’Inovar-Auto, la zone franche de Manaus et le programme d’encouragement des exportations. Toutefois, la particularité et la pertinence de cette plainte réside dans son attaque au cœur de la politique économique contemporaine du gouvernement brésilien. Alors que les plaintes précédentes ont porté uniquement sur des secteurs spécifiques, telle l’aéronautique, l’amplitude de la poursuite de l’Union Européenne actuelle a le pouvoir de mettre en cause différents secteurs très pertinents quant au PIB national. En outre, nous ne pouvons pas négliger l’intention politique de cette plainte. Combattre les politiques ‘développementalistes’ du Brésil, un pays porte-parole des intérêts des pays émergeants dans l’OMC, est aussi un message aux autres membres souhaitant adopter une politique économique protectionniste similaire.

En face de la pertinence du sujet, il est nécessaire d’examiner les nuances du programme Inovar-Auto et sa façon d’octroyer des avantages, en particulier les avantages réels accordés aux entreprises nationales et étrangères. En outre, nous allons analyser les accords conclus au sein de l’OMC qui auraient supposément été violés par le programme du gouvernement, en particulier le GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, en anglais), le MIC (Accord sur les mesures d’investissement et liées au commerce) et l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires. Enfin, nous allons réfléchir sur l’adéquation du programme Inovar-Auto auxdites règles et les possibles défenses qui pourront être utilisées par le gouvernement brésilien dans le cadre d’un différend auprès de l’OMC.

 

2. LE PROGRAMME INOVAR-AUTO

Le programme Inovar-Auto a été créé par le gouvernement brésilien à travers la loi n ° 1.2715/2012 et le décret n° 7.819/2012, ayant pour but d’attirer des investissements étrangers dans l’industrie automobile nationale[1]. L’importance économique de ce projet peut être illustrée par la participation de l’industrie automobile dans le PIB industriel national, à hauteur de 23%, selon le Ministère du Développement, de l’Industrie et du Commerce Extérieur[2].

Le programme attribue des concessions sous la forme d’avantages fiscaux à certaines entreprises qui soutiennent l’innovation, le développement technologique, la sécurité, la protection de l’environnement et l’efficacité énergétique dans le secteur automobile ou dans l’acquisition des ‘intrants stratégiques’. Ces avantages prennent la forme de crédits d’impôt présumés sur la taxe sur les produits industrialisés (IPI) en fonction des dépenses engagées pour les innovations et les améliorations mentionnées[3].

Le décret 7.819/2012 présente trois catégories de bénéficiaires du programme[4] : a) les producteurs nationaux ; b) les commerçants, même s’ils ne produisent pas, ou d’autres commerçants qui ont des projets d’investissement en production automobile au Brésil éprouvés pour l’installation ; ou c) les sociétés déjà établies au Brésil avec des projets d’agrandissement ou installation des nouvelles lignes de production. Cette distinction entre les catégories de bénéficiaires est extrêmement importante, puisque la loi du programme les traite de façon inégale, ce qui constitue un des arguments les plus forts de la plainte contre l’Inovar-Auto.

Des exigences supplémentaires sont aussi imposées aux sociétés uniquement dédiées à la vente d’automobiles et sans production nationale[5], telles que l’exécution minimale d’activités de fabrication et des dépenses pour la qualification des fournisseurs dans au moins quatre-vingts pour cent des véhicules fabriqués, ainsi que des dépenses en recherche et développement. Sur cette différence de traitement se situe l’une des critiques de l’Union européenne au programme. Il est évident que les entreprises uniquement dédiées aux ventes d’automobiles (y compris les importateurs) n’investissent pas massivement dans les nouvelles technologies, de sorte qu’elles ne pouvaient pas bénéficier du maximum de taux de crédit d’impôt présumé[6]. En outre, le programme fixe des quotas d’importation, de manière que les entreprises avec des projets d’investissement et installation au Brésil peuvent seulement importer des produits avec ledit avantage fiscal dans un montant équivalant au vingt-quatrième de la production annuelle prévue dans le projet[7].

3. LA PLAINTE AUPRÈS DE L’OMC

L’Union européenne a présenté une demande de consultations auprès de l’OMC le 8 Janvier 2014[8], et, n’ayant pas réussi à trouver un accord commum dans les négociations, a requis la formation d’un groupe spécial le 7 Novembre 2014[9]. L’Argentine, les États-Unis et le Japon ont également requis participation dans le différend. Parmi les incohérences présentées, nous trouvons plusieurs critiques au programme Inovar-Auto, les zones de libre-échange (en particulier celle de Manaus), les exonérations fiscales à l’industrie de l’électronique et aux sociétés dédiées à l’exportation. Le résultat de ce différend sera crucial pour le cours de l’économie brésilienne et, surtout, pour la future élaboration de la politique économique du pays. En outre, les secteurs attaqués par la plainte sont fort répresentatifs dans la production nationale, étant responsables, par exemple, pour des investissements dans l’innovation, la création d’emplois et des revenus en monnaies étrangères dans le pays.

En ce qui concerne la critique du programme Inovar-Auto, nous trouvons parmi les principales allégations[10]: (a) l’incapacité des importateurs d’automobiles d’obtenir l’octroi total du crédit fiscal prévu, en raison de l’impossibilité pratique d’investir massivement dans l’innovation et acheter des intrants produits au Brésil ; (b) l’application des quotas d’importation de produits avec l’avantage fiscal pour certains bénéficiaires du programme; c) les avantages inégaux accordés aux bénéficiaires qui utilisent des composants fabriqués au Brésil dans leurs activités de fabrication (‘intrants stratégiques’) ; d) les avantages fiscaux inégaux aux produits provenant d’un nombre limité de pays, au détriment des autres.

L’Union européenne a également souligné plusieurs dispositions de droit international qui auraient été violées par le programme du gouvernement brésilien, parmi lesquelles des dispositions du GATT, de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires et de l’Accord sur les mesures d’investissement et liées au commerce. Les dispositions de l’OMC qui auraient supposément été violées sont les suivantes: a) la clause de la nation la plus favorisée (article I.1 du GATT) ; b) la règle du traitement national des biens importés (article III.2 du GATT) ; c) l’interdiction des subventions ayant pour but de favoriser l’utilisation de produits nationaux en détriment des produits importés (article 3.1 (b) de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires) ; d) l’interdiction des mesures d’investissement incompatibles avec la règle du traitement national et l’interdiction des restrictions quantitatives au commerce international. Examinons chacune de ces dispositions juridiques et leur relation avec le programme Inovar-Auto.

3.1.   LA CLAUSE DE LA NATION LA PLUS FAVORISÉE

La clause de la nation la plus favorisée, conformément à l’article I du GATT, prévoit que dans le cas où un pays offre un avantage commercial à un autre membre de l’OMC, ce bénéfice sera étendu inconditionnellement à tous les autres membres. Son application est générale et ne comprend que quelques exceptions, telles que les concessions aux marchés des pays en voie de développement ou les unions douanières et les zones de libre échange^[11]. Cette règle est un instrument fondamental en faveur de la politique proposée par l’OMC, du moins tandis qu’une élimination générale des obstacles au commerce international n’est pas atteinte.^[12].

Dans le cas présent, l’Union européenne critique l’octroi de divers avantages fiscaux à l’importation des automobiles provenant de certains pays comme le Mexique^[13]. A cet égard, la compréhension générale exprimée dans le GATT (article XXIV, 5) est celle que les traités bilatéraux et multilatéraux de commerce doivent présenter trois exigences de validité: a) qu’il n’y ait aucune augmentation globale des barrières au commerce avec d’autres pays membres à partir de la conclusion du traité commercial; b) que tous les droits de douane et autres obstacles à la circulation des marchandises entre les signataires soient sensiblement retirés dans un délai raisonnable[14]; c) la notification à l’OMC de la conclusion du traité. Nous pouvons noter que la deuxième condition vise à empêcher les pays membres d’utiliser des accords de coopération économique comme un moyen de choisir certains secteurs de l’économie. La suppression des droits de douane et des autres barrières au commerce doivent comprendre l’économie nationale du pays de façon générale et complète[15]. Pour cette raison, l’accord signé avec le Mexique, restreint aux échanges dans le secteur automobile, pourrait être considéré comme incompatible avec les règles de l’OMC et donc autoriser l’application de la clause de la nation la plus favorisée.

3.2.   TRAITEMENT NATIONAL DES PRODUITS IMPORTES

Selon la règle du traitement national accordé aux produits importés (article III.2 du GATT), une fois que les biens étrangers sont considérés comme introduits dans le marché d’un pays membre (une fois effectué le paiement de tous les frais et/ou taxes d’importation et après la procédure de douane), ces produits devraient avoir un traitement identique à celui conféré aux produits d’origine nationale. Ce traitement doit être isonomique au niveau juridique et factuel (de jure et de facto)^[16].

Selon la plainte portée auprès de l’OMC, le programme Inovar-Auto est discriminatoire pour les produits importés, dans la mesure où les importateurs de véhicules sans production locale ne peuvent pas bénéficier pleinement du crédit fiscal accordé. En outre, le programme prévoit l’utilisation de composants fabriqués localement (sous la rubrique ‘intrants stratégiques’) comme l’un des critères pour l’octroi du bénéfice fiscal.

3.3.   SUBVENTIONS

Le système du GATT, à travers son article XVI et l’Accord sur les subventions (Accord sur les subventions et les mesures compensatoires) a cherché à restreindre les subventions, une pratique habituelle des gouvernements, utilisée comme un moyen de rendre l’économie ou un secteur particulier plus compétitif par rapport à d’autres pays. En théorie, les subventions peuvent être considérées comme des mesures gouvernementales pleinement équitables et licites, tel l’investissement gouvernemental dans la recherche et développement. Pour cette raison, le système juridique de l’OMC a opté pour restreindre le concept de subventions.

Selon l’Accord sur les subventions, cette pratique est considérée comme illicite si elle présente les caractéristiques suivantes : a) il s’agit d’une contribution financière du gouvernement ou de tout autre organisme public, même sous la forme de crédits d’impôt; b) cette contribution financière est spécifique. La plainte déposée par l’Union Européenne souligne que le programme Inovar-Auto est une pratique de subvention prohibée par l’article 3.1 (b) de l’Accord sur les subventions, car le programme a comme l’un des critères pour l’octroi du crédit fiscal, l’utilisation des ‘intrants stratégiques’, en détriment des biens d’origine étrangère.

3.4.  REGLEMENT SUR LES MESURES CONCERNANT LES INVESTISSEMENTS

Enfin, la plainte contre le programme Inovar-Auto l’a considéré comme contraire aux dispositions de l’Accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce. Les mesures d’investissement sont les politiques utilisées par les gouvernements pour obliger les investisseurs étrangers à respecter certaines conditions, telles que l’exigence de contenu local minimal, le transfert de technologie vers le pays de destination, etc[17]. A cet égard, l’Accord sur les mesures concernant les investissements empêche les gouvernements d’adopter certaines politiques allant à l’encontre des articles III et XI du GATT (respectivement, la règle du traitement national aux produits importés et l’élimination générale des barrières quantitatives).

Le programme Inovar-Auto serait contraire à l’Accord sur les mesures concernant les investissements dans la mesure où l’article 13 paragraphe 2 du décret n ° 7.819/12 (dispositif qui réglemente le programme) prévoit que les entreprises avec un projet éprouvé d’investissement et installation au Brésil peuvent bénéficier d’un crédit fiscal présumé sur les produits importés, limité au vingt-quatrième de la capacité de production annuelle prévue. En outre, comme déjà indiqué, le programme serait discriminatoire par rapport aux produits d’origine étrangère.

4. LES STRATÉGIES DE DÉFENSE POSSIBLES

Confrontant les allégations portées par la plainte, les auteurs qui ont étudié la question croient être très difficile pour le gouvernement brésilien de défendre le programme dans sa totalité[18]. En outre, dissuader les pays plaignants ne semble pas une alternative faisable. Bien que le programme Innovar-Auto n’ait pas affecté significativement les exportations de l’UE vers le Brésil dans le secteur automobile[19], une décision contraire aux intérêts du gouvernement brésilien servirait d’avertissement aux autres pays en voie de développement cherchant des politiques économiques considérées comme protectionnistes.

Bien que la plainte présente, de façon cohérente, les contradictions entre les règles de l’OMC et le programme Inovar-Auto, le Brésil dispose de quelques lignes de défense, dépendant aussi des arguments présentés par les pays plaignants. En ce sens, nous présentons une brève mention illustrative des défenses qui pourraient être présentées par le gouvernement brésilien :

1. a) Le programme Inovar-Auto ne présente pas un objectif intrinsèquement protec En fait, son but principal est la qualification de la chaîne d’approvisionnement et la promotion de l’innovation au sein de l’industrie automobile, ce qui stimulerait la compétitivité de son économie au niveau mondial, un principe important et justificateur du libre-échange entre les pays. Les objectifs de l’OMC vont également au-delà de la libéralisation à tout prix^[20]. Accentuer les qualités non protectionnistes du programme pourrait rendre au Brésil une monnaie d’échange pour trouver un compromis intermédiaire avec les pays plaignants ;
2. b) En ce qui concerne les violations de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires, les crédits d’impôt accordés par le gouvernement brésilien ne peuvent pas être considérés comme des subventions prohibées. Tout d’abord, une partie desdits crédits d’impôt est destinée aux entreprises qui favorisent l’innovation, et, en vertu de l’article 8.2 de l’Accord sur les subventions, les subventions destinées à la recherche-développement sont parfaitement légitimes. En outre, le programme Inovar-Auto ne pratique aucune discrimination entre les entreprises aptes à participer au programme, puisque les critères pour l’octroi des crédits d’impôt sont suffisamment détaillés[21], de sorte que la subvention ne serait pas considérée comme spécifique et donc interdite, conformément à l’article 2.1 de l’Accord sur les subventions et les mesures compensa
3. c) Le Centre de Défense Commerciale de la Confédération Nationale de l’Industrie[22] présente également une défense possible : l’utilisation du contenu local (‘instrants stratégiques’) comme l’un des critères de l’octroi du crédit fiscal ne cherche pas à obliger les entreprises à acheter des produits nationaux, mais à les encourager à effectuer certaines activités dans le pays, ce qui n’irait pas nécéssairement à l’encontre des règles de l’OMC.
4. CONCLUSION

Indépendamment de la décision rendue par les juges de l’OMC, le message que cette plainte communique est la tendance actuelle des normes internationales à affecter de plus en plus les décisions internes sur l’économie des pays. S’agissant du plus grand différend contre le Brésil auprès de l’OMC, la plainte aurait le pouvoir de démanteler la plupart de la politique industrielle contemporaine du pays, en plus de causer de grands dommages en raison de l’incertitude prolongée. Il est de la plus haute importance que le Brésil examine la compatibilité des nouvelles politiques industrielles et économiques avec les normes internationales avant leur mise en oeuvre. A cet égard, bien que les décisions de l’OMC n’aient pas d’effet rétroactif, une décision favorable aux plaignants causerait non seulement des dommages au secteur automobile, mais aussi la diminution de la confiance des players dans la politique économique du gouvernement brésilien.

En ce qui concerne la plainte, nous pouvons observer son extension et la quantité de dispositions légales prétendument violées par le programme. Plusieurs principes-clés de l’ordre juridique de l’OMC, tels que le traitement national et la clause de la nation la plus favorisée, ont aussi été potentiellement violés par l’Inovar-Auto. En face de toutes les allégations portées contre le programme, il est difficile de croire que le Brésil pourra maintenir les politiques critiquées intégralement. Le plus probable est que ses effets les plus discriminatoires, tels que le traitement inégal des importateurs et l’imposition des quotas d’importation, seraient abolis. De toute évidence, les résultats de ce cas dépendront également de la dextérité des avocats de la défense.

^*Professeur à la Faculté de Droit de l‘Université Fédérale de Bahia, Brésil. Avocat. L’auteur peut être joint à l’adresse suivante: <joaoglicerio@ufba.br>

^*Avocat. Candidat à un MBA en finances à la Faculté IBMEC, Brésil. L’auteur peut être joint à l’adresse suivante: <luis@luisbrecci.com>

[1] Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. « Brasil terá R$3,8 trilhões em investimentos até 2016, diz Pimentel. » En ligne: <http://www.mdic.gov.br/sitio/interna/noticia.php?area=1&noticia=12185>.

[2] Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. « Setores abrangidos pela Política Industrial » En ligne: <http://www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=2&menu=327>.

[3] Article 41, Loi 12.715 du 17 Septembre 2012, publiée dans le Diário Oficial da União (DOU) le 18 Septembre 2012 (Brésil).

[4] Article 2, Decret 7.819 du 3 Octobre 2012, publié dans le Diário Oficial da União (DOU) le 3 Octobre 2012 (Brésil).

[5] Ibid, Article 6.

[6] FERIATO (J.M.F.). « O novo regime automotivo brasileiro e o Acordo sobre subsídios e medidas compensatórias da OMC ». Revista Direito Internacional FUNJAB, 2013. Disponible sur : « http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod=e5a90182cc81e12a ».

[7] Ibid Supra Note 4, Article 13, paragraphe 2.

[8] Brésil – Certaines mesures concernant la taxation et les impositions (Plainte de l’Union Européenne) (2014) OMC Doc. WT/DS472/1 (Demande de consultations).

[9] Brésil – Certaines mesures concernant la taxation et les impositions (Plainte de l’Union Européenne) (2014) OMC Doc. WT/DS472/5 (Demande d’établissement d’un Groupe spécial).

[10] Ibid. Aux pages 3 et 4.

^[11] Dans ces cas, le GATT estime que l’application de la règle serait néfaste pour la formation de ces blocs, et irait donc à l’encontre de ses propres lignes directrices, tel que prévu dans l’art. XIV. Voy. BOSSCHE (P.). « The Law and Policy of the World Trade Organization », Cambridge University Press, 2 ed., 2008, p. 696.

^[12] “Cela fait plus de 50 ans que l’obligation d’accorder le traitement de la nation la plus favorisée, énoncée à l’article premier du GATT de 1994, est à la fois centrale et essentielle pour assurer le succès d’un système mondial fondé sur des règles pour le commerce des marchandises”. US – Article 211 de la loi générale de 1998 (Plainte des Communautés Européennes) (2002) OMC Doc. WT/DS176/AB/R (Rapport de l’Organe d’appel) au para. 99.

^[13] L’Accord de Complementarité Économique nº 55 a établi une série de concessions dans le secteur automobile entre le Brésil et le Méxique.

[14] Turquie – Restrictions à l’importation de produits textiles et de vêtements (Plainte de l’Inde) (1999) OMC Doc. WT/DS34/AB/R (Rapport de l’Organe d’appel) aux para. 48 à 49.

[15] HOEKMANN (B. M.); KOSTECKI (M. M.) The Political Economy of the World Trading System: The WTO and Beyond, Oxford, Oxford University Press, 3 ed., 2009, p. 484.

^[16] Le cas République de Corée – Diverses mesures affectant la viande de boeuf est un exemple de discrimination de facto des produits étrangers. République de Corée – Diverses mesures affectant la viande de boeuf (Plainte de l’Australie) (2000) OMC Doc. WT/DS169/AB/R (Rapport de l’Organe d’appel).

[17] Ibid Supra Note 15, p. 260.

[18] Ibid Supra Note 6 et HASTREITER (M. A.); WINTER (L. A. C.). « O Acordo TRIMS e o programa Inovar-Auto: Medidas de investimento no setor automotivo proibidas pela OMC », Revista UniCuritiba, v. 4, n. 37, 2014.

[19] CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA: « Políticas Industriais Brasileira em Cheque: Questionamento da União Europeia contra o Brasil na OMC », Informativo da Confederação Nacional da Indústria, an 3, n. 1, 2014. Disponible sur: <http://www.aeb.org.br/noticias/downloads/1108_Obs%20Defesa%20Comercial_maio14.pdf>.

^[20] “In general, the case law of the Appellate Body carefully balances free trade with other societal values, such as public health, the environment, or consumer protection. (…) Over the past nine years, the Appellate Body has not been the blind champion of free trade.’’ Voy. YERXA (R.); WILSON (B.) Key Issues in WTO Dispute Settlement, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, p. 77.

[21] Ibid Supra Note 4.

[22] Ibid Supra Note 19.