Miguel Calmon Dantas[1]

Résumé : La dimension sociale du Mercosul a adapté ses objectifs au-delà de l’intégration commerciale et économique pour une justice sociale. Le droit à une alimentation adéquate, en raison de la gravité de la faim et de la malnutrition, constitue la dimension sociale du bloc et doit être compris à la fois à partir des expériences et du sens donné dans le cadre du Droit International ainsi que des constitutions nationales. Le Droit de l’intégration du Mercosul comprend un certain nombre de devoirs, signes d’actions pour la promotion de  a) quantités suffisantes et d’adéquation des aliments quant à leur potentiel calorique et  nutritionnel ; b) l’agriculture familiale ; c) la souveraineté et la sécurité alimentaire et nutritionnelle.

1 La dimension sociale du Mercosul et le droit à l’alimentation

L’existence humaine va de pair avec la faim. Depuis que l’humanité existe, les besoins en aliments poussent l’action humaine à la subsistance. La chasse, la pêche, l’agriculture ont été utilisées, développées et perfectionnées pour essayer de satisfaire un besoin existentiel de l’homme, celui de se nourrir. Si à l’origine des premières communautés, la résolution de ce problème supposait force physique et habileté, aujourd’hui ni la technologie, ni le développement scientifique, ni l’évolution morale et l’avènement de la culture des droits humains et fondamentaux  ne permettent d’y remédier de manière adéquate et suffisante.

La force physique et l’habileté ont été supplantées par une autre force bien plus résistante et défiante, il s’agit de la force du pouvoir économique. Alors que la force physique et l’habileté s’arrêtaient aux limites du sujet, le pouvoir économique assujettit par  l’insuffisance en soi.

La technologie, la science, la morale et les droits sont des mécanismes dont l’humanité se sert pour essayer de compenser la pénurie effective d’aliments mais qui sont aussi manipulés et voient le pouvoir économique s’en approprier pour les détourner.

Le problème de la faim s’avère donc être un problème politique, juridique et moral et non pas une simple question de productivité. La quantité et la qualité des aliments laissent à désirer car ils ne sont pas accessibles à tous vu qu’ils ne sont pas distribués de manière appropriée, qu’ils ne sont pas distribués en fonction des besoins existentiels des êtres humains dans les différents pays, mais en fonction de ce qui rapporte le plus et de ce qui est le plus avantageux malgré le gaspillage.

Alors la faim, telle qu’elle est annoncée depuis longtemps par le style élégant et mordant de Franz Kafka (ebook), a perdu son caractère spectaculaire et extraordinaire[2]. Elle est devenue commune et banale. L’art de jeûner n’existe plus car beaucoup le font involontairement ; nombreux sont ceux qui souffrent d’une telle carence et en payent de manière dramatique toutes les conséquences. Bien que la faim avec toute sa gravité ainsi que son étendue provoque dans certains cas une certaine perplexité, elle côtoie en règle générale l’insensibilité.

Les conséquences des carences alimentaires sont tellement graves que dans le domaine du Droit International des Droits de l’Homme il n’y a pas de preuve plus claire de l’indivisibilité des droits que celle de la relation d’interdépendance du droit à l’alimentation avec tous les autres droits civils, politiques, sociaux, économiques et culturels.

En d’autres termes, la faim joue un rôle de négation de la condition humaine conduisant parfois à la mort, à des malformations pour les bébés, à la malnutrition, avec des conséquences néfastes graves pour le développement de l’être humain[3], entrainant des invalidités quant à leurs capacités pour ceux qui en souffrent de manière constante et continue[4].

D’où l’affirmation de Philip Alston (s.d, p. 9) qu’il est paradoxal et extrêmement surprenant que le droit à l’alimentation soit considéré comme prioritaire et digne d’une réponse  urgente, caractéristique quasi unanime quand il est associé à d’autres droits mais qui est en même temps le droit le plus souvent et le plus systématiquement violé. Il en va de même dans la doctrine de Jean Ziegler (2011, p. XVII), in verbis :

Le massacre par la sous-alimentation et par la faim de millions d’êtres humains reste le principal scandale du début de ce troisième millénaire. C’est une absurdité, une infamie qu’aucune raison ne saurait justifier, ni aucune politique légitimer. Il s’agit d’un crime contre l’humanité indéfiniment répété.

Si cette situation est grave dans la plupart des pays, elle l’est encore plus dans les pays en développement et dans les pays les plus pauvres dont la grande majorité se trouve sur le continent africain.

Cette situation s’explique précisément du fait que la faim résulte actuellement des forces économiques qui dominent les marchés car, en effet, le pouvoir économique ne vise pas la distribution des aliments en fonction des besoins mais en fonction des profits, ce qui correspond à l’observation faite par Olivier de Schutter (Golay, 2011, p. XIII). Pour lui la faim n’est pas un problème structurel de marché. La réponse au manque d’aliments n’est pas liée à des techniques de production, ni au ciel, ni même à la terre. Il s’agit essentiellement d’une question politique.

Jean Ziegler (Golay, 2011, p. XVII-XXIII) va dans le même sens lorsqu’il met en évidence les effets nocifs de la faim qui affectent les capacités motrices et mentales, le développement physique et psychique et provoquent de nombreuses maladies, étant l’une des causes principales de la mortalité dans le monde. Toutefois il s’avère que l’agriculture mondiale a actuellement la capacité de nourrir de manière adéquate (2700 calories par jour) près de deux fois la population mondiale.

Et si la prévision du droit à l’alimentation est encore insuffisante, il faut qu’elle devienne un droit fondamental de l’homme – tel que reconnu par l’article 11 du Pacte International des Droits Economiques, Sociaux et Culturels – dans tous les domaines et à tous les niveaux du système de protection de l’être humain[5].

C’est dans ce sens qu’il est important que la responsabilité des Etats parties du Mercosul soit reconnue pour la mise en œuvre progressive du droit à l’alimentation et qu’elle devienne une conséquence inexorable de la dimension sociale décrite dans plusieurs textes déterminant les normes qui doivent être adoptées par l’ensemble du bloc régional.

Dans ce contexte, il convient de comprendre l’ampleur et  l’intensité avec laquelle se manifeste le problème de la faim en Amérique Latine et en particulier dans les pays membres du Mercosul.

 

2 La faim et le droit à l’alimentation dans les constitutionnalismes mondiaux et régionaux

Bien que la reconnaissance du droit humain et fondamental à l’alimentation soit une conquête récente dans la lutte en faveur des droits humains fondamentaux[6] (Golay, 2011, p. 29-54), restant une simple figure rhétorique pendant longtemps, le problème de la faim et de la malnutrition des Latino-américains s’étend depuis de longues années sur le nouveau continent.

Josué de Castro (2007), dans son œuvre classique et pionnière, percevait déjà en 1946  la gravité de la faim en Amérique Latine après en avoir reconnu son caractère social et universel. Le paradoxe, comme le souligne l’auteur, est que les Amériques étaient une terre d’abondance, il ne manquait ni terres ni ressources naturelles pour produire des aliments. A cette époque-là, plus de deux tiers des Latino-Américains souffraient de la faim et de carences en protéines, en sels minéraux et en vitamines, près de 120 millions de personnes subissaient les effets délétères de la faim.

Des données de l’Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture (FAO, 2014) démontrent qu’il y a eu des progrès dans la mise en œuvre du droit à l’alimentation et par conséquent une amélioration de l’état nutritionnel en Amérique Latine. La malnutrition est passée de près de soixante millions de personnes dans les années 1990 à quarante-sept  millions en 2013, se rapprochant de l’indice intégral de l’Objectif de Développement du Millénaire n° 01 qui est de réduire de moitié la population qui souffre de la faim d’ici 2015.

Toujours selon la FAO, les facteurs pertinents qui ont favorisé les actions pour la diminution de la faim et de la malnutrition furent la croissance économique et la stabilité politique et institutionnelle qu’il y avait dans tous les pays composant le Mercosul[7].

Le même rapport de la FAO atteste d’une fluctuation positive importante quant à la production d’aliments des pays d’Amérique Latine depuis les années 1990, et ce dans l’ensemble des pays en voie de développement même si l’on constate quelques moments ponctuels de diminution.

Malgré ces progrès, la FAO indique que le Paraguay a toujours l’un des taux les plus élevés de faim au sein de sa population, soit environ 22,3% et que ce pourcentage est passé à 6,2%  en Uruguay, ce qui exige une action concertée du Mercosul par rapport à ces deux Etats parties.

Par conséquent les politiques et les actions doivent résulter de l’incorporation importante du droit à l’alimentation en vertu de la dimension sociale du Mercosul. Tout comme cela a été mentionné lorsque la justice sociale a été mise en valeur par le Traité d’Assomption, par le lien des Etats parties avec leur constitution et aussi par les obligations découlant du Pacte International des Droits Economiques, Sociaux et Culturels.

Pour le succès et la mise en place du droit à l’alimentation, le Mercosul doit suivre les normes qui existent déjà autant au niveau international qu’au niveau national de ses Etats parties afin de contribuer à ce que le contenu matériel du droit soit bien et entièrement compris ainsi que les devoirs qui en découlent. Ces références sont importantes non seulement en ce qui concerne la densité de la dimension normative du droit mais aussi quant à un partage d’expériences réussies et de pratiques positives.

Le problème de la faim et de la malnutrition dans le Mercosul tout comme le soutien juridique pour que le droit à l’alimentation soit inclus dans la dimension sociale du bloc étant définis, il est alors possible d’examiner les politiques et les actions conçues, adoptées et mises en place en fonction dudit droit ainsi que de vérifier si elles sont ou non adaptées et suffisantes.

3 Le droit humain fondamental à l’alimentation dans le mercosul

Il est normal que les droits humains et fondamentaux soient formulés de manière vague et générique, sans entrer dans des détails qui seraient importants mais incompatibles avec la nature et l’étendue habituelle des pactes internationaux, des traités en général et des constitutions.

Ce problème se pose pour le droit à l’alimentation, même si les exigences liées à ce droit semblent être évidentes, ce qui serait une grave erreur.

La compréhension de la dimension dont le droit  à l’alimentation a été l’objet dans le Mercosul est donc conditionnée à une compréhension  correcte et juste, ce qui suppose une investigation autant de son contenu matériel, à savoir quels sont les situations, les biens et les intérêts qui devraient être a priori considérés et protégés par le droit et les devoirs qui en découlent, que des expériences et des pratiques qui ont permis de le concrétiser et de le réaliser.

3.1 Le droit à l’alimentation

Le droit à l’alimentation a pour but d’éviter les dommages dérivés de la faim et de la malnutrition mais aussi les effets négatifs sur la santé d’une consommation excessive d’aliments ou encore d’aliments inadaptés. Il se rapporte donc à la satisfaction de besoins existentiels concernant la faim et la santé. Satisfaire sa faim de manière excessive a des répercussions sur la santé, tout comme d’ailleurs la consommation d’aliments inadaptés.

Ainsi, même s’il est directement associé à l’élimination de la faim et de la malnutrition, on ne peut oublier qu’une telle compréhension serait réductrice. C’est sans doute pour cette raison que le Pacte International des Droits Economiques, Sociaux et Culturels a prévu dans son article 11 autant le droit à une alimentation adaptée que le droit de ne pas souffrir de la faim, tout en n’empêchant pas de considérer que le premier englobe le deuxième.

Le droit à l’alimentation a plusieurs niveaux de prestations qui se rapportent aux devoirs qui en découlent, le plus basique et élémentaire étant celui qui vise l’élimination de la faim ; cependant il ne suffit pas d’éliminer la faim mais il faut que l’alimentation disponible soit suffisante et appropriée en ce qui concerne la quantité et la qualité nutritionnelle de la nourriture.

Le droit humain et fondamental à l’alimentation comprend donc a) l’élimination de la faim, ce qui implique de fournir une quantité minimum de nourriture pour garantir la subsistance et éviter les effets de la malnutrition ; b) que la nourriture soit suffisante non seulement pour assurer la subsistance mais aussi le plein développement de la personne grâce à ses qualités nutritionnelles ; c) d’éviter une consommation excessive d’aliments causant des dommages pour la santé ; d) d’éviter la consommation d’aliments inappropriés.

De telles notions peuvent être prises en considération pour la sécurité alimentaire et nutritionnelle qui exige que toute personne, à tout moment, ait physiquement, socialement et économiquement accès à une alimentation suffisante, nutritive et assurée capable de répondre à ses besoins journaliers et à ses préférences personnelle pour une vie active et saine, comme le fait remarquer George Kent (2005, p. 21) en faisant référence à la FAO.

En ce qui concerne les deux premières dimensions du droit à l’alimentation, il arrive souvent que les besoins respectifs soient difficiles à satisfaire complètement, normalement en fonction de deux facteurs. Le premier est relatif à la quantité, il s’agit d’avoir accès à un minimum de nourriture qui ensuite doit être suffisante et adéquate, ce qui touche à un problème de distribution de la production agricole locale, régionale et mondiale. Le deuxième facteur se rapporte à la disponibilité des aliments par rapport aux difficultés de production agricole dues à la fragilité de certains pays quant à leur souveraineté alimentaire.

La souveraineté alimentaire se rapporte à la capacité que chaque Etat a de définir et d’adopter ses propres priorités et systèmes de production agricole en choisissant les aliments culturellement les plus adéquats et les plus viables. On est directement confronté aux influences du commerce international, comme Ziegler (Golay, 2011, p. XVII-XXIII) nous en donne l’exemple lorsqu’il fait référence aux effets du dumping alimentaire pratiqué par l’Union européenne en Afrique.

En outre, le Mercosul doit prendre en considération les Commentaires Généraux signés par le Comité des Droits Economiques, Sociaux et Culturels du Haut Commissariat aux Droits de l’Homme de l’Organisation des Nations Unies dans son article 11 du PIDESC. Le Commentaire Général n° 12 traite justement du droit à l’alimentation adéquate. Ces Commentaires ont été établis en 1999  (Comité, 2014).

Après avoir réaffirmé l’indivisibilité du droit à l’alimentation avec les autres droits de l’homme, le Comité détermine ce qu’il estime constituer l’essence même du droit à l’alimentation adéquate.

Tout d’abord il souligne que la disponibilité des aliments doit être assurée en quantité et en qualité suffisantes pour satisfaire les besoins quotidiens individuels, selon les cultures définies et sans contenir de substances nocives. De plus l’accès doit avoir lieu par le biais de voies réalisables et ne doit pas permettre que les autres droits de l’homme soient entravés par des tiers.

La disponibilité implique la capacité de production des aliments, ce qui suppose d’avoir accès à la terre et aux moyens de production agricole ainsi que l’existence d’une structure de marché capable d’assurer leur circulation jusqu’à la consommation en fonction de la demande.

L’accès, lui, est limité par des contraintes physiques et économiques.

Les quantités suffisantes et la qualité nutritionnelle quotidienne répondent aux besoins quand les aliments contiennent un ensemble de propriétés nutritives capables d’assurer la vie et le développement physique et mental en fonction des besoins psychologiques et des étapes de la vie humaine.

Enfin le Comité fait le lien entre le droit à l’alimentation adéquate et le devoir de réalisation progressive prévue dans l’article 2 du PIDESC, alinéa 6 du Commentaire Général.

Il convient de noter l’avertissement concernant le risque d’interprétation stricte voire restrictive du droit à l’alimentation qui doit garantir un minimum de calories, de protéines et d’autres nutriments quotidiens.

Les conceptions de la doctrine relative au droit à l’alimentation regroupent généralement les facteurs et les éléments mentionnés par le Comité, comme le fait remarquer Christophe Golay (2011, p. 68-78), mais il convient aussi de collationner la doctrine de Jean Ziegler (2011, p. 15), in verbis:

The right to food is the right to have regular, permanent and unrestricted access, either directly or by means of financial purchases, to quantitatively and qualitatively adequate and sufficient food corresponding to the cultural tradition of the people to which the consumer belongs, and which ensures a physical and mental, individual and collective, fulfilling and dignified life free from fear.

Par conséquent, une fois signés les référentiels nécessaires pour comprendre a priori  le contenu matériel du droit à l’alimentation, on peut considérer, comme déjà mentionné, qu’il donne accès à une nourriture nécessaire, adéquate en termes nutritionnels et en quantité suffisante à toute personne pour sa croissance, le développement de toutes ses capacités humaines et en accord avec les conceptions culturelles adoptées. Cette notion englobe évidemment le droit d’être libéré de la faim qui représente le niveau acceptable le plus bas des prestations sociales. De plus la manière d’avoir accès aux aliments, s’ils proviennent d’une production destinée à leur propre consommation – comme l’agriculture familiale de subsistance -, ou d’acquisitions sur le marché ou encore d’un programme social, découle des devoirs issus du droit à une alimentation adéquate. La référence aux aliments nécessaires est justifiée par la nécessité de prévenir les dommages provoqués par une consommation excessive de nourriture qui mène à l’obésité, tout comme  retirer les aliments qui sont mauvais pour la santé.

En ce qui concerne les devoirs qui découlent du droit à l’alimentation, en nous basant sur la doctrine relative aux droits de l’homme, il faut souligner l’existence de devoirs négatifs et positifs. Ainsi faut-il aller plus loin que George Kent (2005, p. 24) qui prône les devoirs de respect, facilitation, protection et satisfaction, et Ziegler (2011, p. 18) qui défend les devoirs de respect, protection et épanouissement et qui affirme donc les devoirs négatifs de a) respect et b) non intervention et les devoirs positifs de c) protection, d) garantie e) promotion et f) satisfaction.

Le droit à une alimentation adéquate peut alors exiger de l’Etat l’accomplissement de tout ou partie de ces devoirs selon la situation spécifique et le contexte dans lequel vit sa population. Le bloc régional ne peut perdre de vue la gamme complexe des devoirs susceptibles d’être exigés pour la réalisation du droit à l’alimentation, autant en vertu de la relation des Etats parties du Mercosul avec le PIDESC qu’en raison d’une adhésion nécessaire aux  idées expressives d’un échange constitutionnel.

L’Observation Générale n°12 prévoit, comme l’une des principales obligations des Etats, la pleine réalisation progressive du droit à l’alimentation en progressant à chaque étape en fonction des investissements financiers possibles pour répondre à cet objectif.

Les Etats membres du Mercosul doivent donc, autant au niveau interne qu’au niveau de la promotion du droit à l’alimentation dans le bloc, a) respecter le libre exercice du droit à l’alimentation en ayant cependant la possibilité d’adopter des mesures destinées à éviter la consommation excessive de nourriture ou d’aliments inadaptés ; b) ne pas intervenir quant au droit à l’alimentation afin de ne pas gêner ou d’entraver son accès, sa production, sa commercialisation ou toute autre action relative à sa disponibilité ou qui suscite l’adoption de politiques fiscales appropriées et mène à l’effet cliquet; c) protéger l’accessibilité aux aliments grâce à des mesures capables d’empêcher par exemple l’augmentation arbitraire de profits par l’application de prix excessifs ; d) veiller à ce que les nécessiteux aient la possibilité d’exiger en justice une tutelle dans les situations de pénurie alimentaire suivies de graves conséquences dues à la faim, à condition d’observer les conditions isonomiques et l’application des ressources disponibles sans empêcher l’exercice des autres droits ; e) promouvoir l’accès aux aliments en quantité et qualités nutritives suffisantes et favoriser la production agricole familiale de subsistance ainsi que la commercialisation, la création de fonds destinés au crédit , une réforme agraire, si nécessaire, et une distribution adéquate et socialement juste, en accord avec les termes de l’article 11 du PIDESC ; f) dans certains cas graves, satisfaire les besoins quotidiens minima, tout en prévoyant une augmentation progressive et en viabilisant l’obtention de ces aliments par les individus et leur famille.

Avec George Kent (2005, p. 108), il suffit d’observer la responsabilité qu’ont les Etats de satisfaire directement le droit à l’alimentation, comme par exemple la distribution gratuite de produits alimentaires de base. Etant résiduelle, elle ne pourra être exigée que dans les cas où, les autres droits ayant été respectés, il y aurait encore et pour des raisons indépendantes de leur volonté, des personnes qui n’auraient pas accès à une alimentation adéquate. Normalement ce sont les groupes vulnérables et des minorités déterminées qui sont susceptibles de recevoir directement de telles prestations.

Ces devoirs doivent être intégrés dans la construction régionale des politiques et des actions liées à l’effectivité du droit à l’alimentation adéquate étant donné l’importance de ces éléments déjà élaborés au niveau de la doctrine et dans le cadre des traités des droits de l’homme.

D’autre part le partage d’une bonne pratique, de projets effectifs, de politiques et d’actions efficientes pour répondre à l’un ou à plusieurs devoirs d’Etat en corrélation avec les différents aspects du droit à l’alimentation appropriée est important pour la réalisation de ce desideratum. Et, dans ce cas, les politiques adoptées par le Brésil sont mises en évidences par George Kent (2005, p. 15-155), les mesures prises pour satisfaire le droit à l’alimentation ne pouvant en aucun cas l’être à des fins politiques.

Les plus grandes difficultés affrontées par Mercosul sont de surmonter au niveau du commerce international la résistance à l’imposition de la responsabilité des sociétés transnationales pour une alimentation adéquate ainsi que la résistance aux politiques protectionnistes et aux actions de concurrence déloyale. Ces deux questions doivent être  abordées pour que les aliments puissent être dûment produits et distribués en fonction d’une justice sociale en faveur des plus démunis, dans le sens de ce que Powell (2009) appelle le Just Trade.

Ceci étant, il reste à analyser les politiques et les actions prévues, adoptées et mises en œuvre dans le cadre du droit à l’alimentation dont indivisibilité avec les autres droits renforce la dimension sociale du Marché Commun du Sud.

3.2 La responsabilité des Etats parties et le droit à une alimentation adéquate

La dimension sociale du Mercosul a déjà été exprimée dans le Traité d’Assomption dont l’importance progressive a été mise en évidence par les avancées des relations du bloc. Elle va au-delà de la promotion des quatre libertés pour intégrer les droits de l’homme qui restent les plus pertinents dans les relations d’intégration[8].

La première mesure adoptée par le Mercosul pour assurer la pertinence et la suffisance en aliments produits, répondant aux exigences nutritives appropriées, fut la décision n° 10/97 du Conseil du Marché Commun qui détermine des actions en micronutriments pour l’implantation d’une stratégie régionale commune afin de remédier aux carences nutritionnelles des populations du Mercosul, et met tout particulièrement l’accent sur les besoins en fer, en iode et en vitamines A.

Cette décision prévoit déjà que des mesures telles que l’allaitement maternel, des conseils nutritionnels pour une alimentation saine, l’apport de suppléments en micronutriments spécifiques, la cartographie des zones à risques, l’amélioration de la vigilance épidémiologique, l’enrichissement des aliments et leur surveillance sanitaire, sans compter les encouragements à la production et à la commercialisation de ceux riches en micronutriments doivent être encouragées.

D’autre part, il est important de collaborer avec les institutions de santé, de recherche et d’éducation, de l’agriculture et des moyens de communications. De fait, il faut non seulement produire et assurer que les aliments riches en micronutriments soient disponibles mais aussi développer des technologies pour consolider ces aliments, informer la population quant à la nécessité de leur consommation et vérifier que ceux-ci existent vraiment.

Bien que le Brésil prévoyait déjà en 1956 le besoin de ioder le sel, comme d’autres pays le font, cette exigence reste normalement ignorée (KENT, 2005, p. 109) par manque de contrôle.

Depuis 1997 il a donc été décidé d’élaborer une stratégie commune pour que la population ait accès aux aliments adéquats et qu’elle ait conscience de ce besoin, éléments importants pour l’adoption des devoirs de protection et de promotion.

La conception de la stratégie commune a été établie en 1999 par le Conseil Technique qui prévoit des actions et des recommandations relatives à chacun des micronutriments considérés, sans ignorer les besoins en fluor, en zinc et en acide folique dont la mise en place a été stipulée en 2012.

En 1999 ce projet a été soumis aux Ministres de la Santé des Etats parties, lors de la réunion qui a donné naissance e à l’Accord n° 05/99 dans lequel ils se sont engagés à soutenir la stratégie commune globale élaborée avec l’objectif de sa mise en œuvre jusqu’au 31 décembre 2002.

Il est bon de faire remarquer que les Etats parties reconnaissent que malgré les lois de prescription des niveaux minima d’iode dans le sel autant pour la consommation humaine que pour la consommation animale, celles-ci ne sont pas respectées faute de suivi. Parmi les stratégies il est recommandé de développer la formation des producteurs de sel et d’un système de contrôle capable de garantir la qualité et une supervision allant de la production à la consommation.

Toujours selon les directives de 1997, la Résolution 46/2003 du Groupe du Marché Commun définit la Réglementation concernant l’Etiquetage Nutritionnel des Denrées Alimentaires Emballées permettant ainsi aux consommateurs de les contrôler et d’être informés quant aux niveaux nutritionnels et caloriques et, par conséquent, de connaître la qualité des aliments.

C’est ainsi que, considérée dans une perspective nutritionnelle et énergétique, la qualité des aliments fait l’objet de ladite stratégie commune implantée progressivement depuis 1999, mais son efficience est limitée à cause d’un contrôle insuffisant. Ceci démontre que les Etats n’assument que partiellement leurs responsabilités face au devoir de protection du droit à l’alimentation appropriée. La population se voit informée grâce au Règlement Technique susmentionné.

Une seule exception, il s’agit de la Vitamine A, car des informations insuffisantes ne permettaient pas de recenser les besoins ni d’élaborer un plan d’action capable de répondre aux nécessités de la population.

Afin de renforcer plus encore la dimension sociale du Mercosul, avec ses répercussions sur les politiques et les actions concernant le droit à l’alimentation adéquate, la Décision n° 03/2007 du Conseil du Marché Commun a approuvé la création de l’Institut Social du Mercosul, lors de la Réunion des Ministres et des Autorités pour le Développement Social du Mercosul (DMAS)[9]. Il représente un devoir de garantie et, bien que son action en soit encore à ses débuts, il assume des fonctions essentielles à la mise en œuvre effective du droit à l’alimentation adéquate.

En 2008, l’Institut Social du Mercosul avait déjà défini, parmi les projets qui devaient être développés et dans le cadre de son Plan d’Action Annuel, de se dédier à un projet relatif a la souveraineté et à la sécurité alimentaire et nutritionnelle en suivant les directives fixées lors de la Réunion des Ministres et des Autorités pour le Développement Social.

C’est dans ce sens que le projet « Revalorisons Notre Nourriture Traditionnelle : Sécurité Alimentaire, Identité et Diversité Culturelle dans le MERCOSUL » s’est développé et a favorisé l’échange d’expériences entre les pays du bloc pour la promotion d’une identité alimentaire basée sur le respect de la diversité biologique et culturelle et la promotion de produits traditionnels communs. L’accent a été mis sur les droits visant le renforcement de la sécurité et de la souveraineté alimentaires, la revalorisation de la production locale, la reconnaissance et la promotion de pratiques culturelles pertinentes à la consommation alimentaire.

La première version du projet a tablé sur le maïs et le manioc comme aliments communs à la région et compatibles avec la culture des membres du bloc, pour s’étendre ensuite à la pomme de terre, aux haricots, aux arachides et aux produits laitiers.

Ce projet fournit, quant à lui, des subventions et des données pour les Réunions Spécialisées en Agriculture Familiale, important  forum de discussion concernant les mesures qui doivent être adoptées pour une souveraineté alimentaire.

Une autre mesure adoptée par le Mercosul, au service du devoir de promotion du droit à l’alimentation adéquate, est l’institution du Jour Mondial de l’Alimentation, le 16 octobre, résultat de la Recommandation n°08/2008 du Conseil du Marché Commun, adoptée en décembre 2008 à Salvador – Bahia. Il est évident que le but  n’est pas d’en faire une simple célébration car il y aurait peu à célébrer vu la gravité de la faim dans le monde. A vrai dire, le desideratum est de donner lieu à des discussions et à des informations qui permettent au Mercosul d’impliquer les Etats parties pour qu’elles assument leur devoir de promouvoir une alimentation adéquate selon les normes de la FAO.

De plus, la recommandation en question fait remarquer le besoin de promouvoir la souveraineté alimentaire et la sécurité alimentaire et nutritionnelle.

Toujours en 2008, un Séminaire sur la Sécurité Alimentaire et Nutritionnelle a eu lieu grâce à la participation des Offices Institutionnels d’Education Alimentaire et Nutritionnelle, de Production et d’Accès ainsi que de Souveraineté Alimentaire. L’importance de ce séminaire a été de définir les actions et les politiques à prévoir dans le cadre du Mercosul et de les intégrer dans le droit interne de chaque Etat partie. Il a aussi été question du besoin de créer ou,  là où elles existent – comme c’est le cas du Brésil – , de renforcer les lois concernant la sécurité alimentaire et nutritionnelle (SAN), en implantant l’institutionnalisation de mécanismes permettant la participation populaire et l’action effective du pouvoir législatif.

Quant à l’importance de la dimension sociale dans le cadre du Mercosul, l’impact le plus significatif a certainement été le Plan Stratégique d’Action Sociale (PEAS) [10] qui a permis de reconnaître que « au cours des dernières années la dimension sociale du Mercosul s’est imposée comme l’un des axes prioritaires et stratégiques du processus d’intégration régionale »[11].

Ce plan prend en considération dix axes avec leurs directives et leurs respectifs objectifs prioritaires. Il indique combien il est en accord avec les Objectifs de Développement du Millénaire et donne évidemment priorité au droit à l’alimentation adéquate.

Dans le tout premier Axe, il est question du droit à l’alimentation car il fait référence à l’éradication de la faim, mais aussi à l’éradication de la pauvreté et à la lutte contre les inégalités sociales. L’une des directives prévues spécifiquement pour l’éradication de la faim est la garantie à la sécurité alimentaire et nutritionnelle avec les objectifs prioritaires suivants :

– Reconnaître et garantir le droit à une alimentation adéquate et saine.

– Assurer l’accès à l’alimentation adéquate pour les populations vulnérables.

– Promouvoir des échanges d’initiatives, d’expériences réussies et de projets dans le domaine de l’alimentation saine.

– Encourager l’allaitement maternel et combattre la malnutrition infantile.

– Consolider l’agriculture familiale pour fournir les aliments et approvisionner les marchés.

Bien que le Plan ne mentionne pas des actions et des mesures concrètes, celui-ci est essentiel pour qu’elles soient planifiées et exécutées étant donné que l’élaboration de n’importe quelle politique publique suppose justement la prévision des priorités et des objectifs à atteindre. Il permet d’envisager également la possibilité de répondre à l’Objectif de Développement du Millénaire qui est de réduire de moitié la faim d’ici 2015 si les actions concernant chaque objectif sont mises en œuvre.

Le Plan lui-même utilise un langage approprié pour délimiter la nature des devoirs  découlant du droit à l’alimentation adéquate comme garantie du droit à l’alimentation adéquate et saine, la promotion d’échanges d’informations, de techniques et de pratiques pertinentes à l’alimentation saine, l’encouragement à l’allaitement maternel, sans compter la lutte contre la malnutrition et le renforcement de l’agriculture familiale qui peuvent donner lieu autant à des devoirs de promotion qu’à des devoirs de protection.

Mais garantir l’accès à une alimentation adéquate pour des groupes vulnérables consiste en un devoir de satisfaction qui ne se justifie que lorsque cette vulnérabilité rend les aliments inaccessibles à cause de facteurs indépendants de leur volonté.

Il est nécessaire de faire remarquer que les actions déjà mises en œuvre devront être inclues dans le Plan, tout comme celles qui seront adoptées devront rester compatibles avec ce dernier, pour qu’il soit un véritable plan de développement dans le sens le plus large et le meilleur de ses termes.

Malgré toute l’importance attribuée à la dimension sociale et au Plan, il n’y a cependant jusqu’à présent aucune action effective ni mesure concernant le droit à l’alimentation adéquate, à la sécurité alimentaire et nutritionnelle qui ait été implantée dans le Mercosul sur la base et dans les termes dudit plan. Ceci est la preuve de l’existence d’une morosité indésirable car il a été approuvé depuis presque trois ans et la mise en place de ses actions et mesures était prévue au cours de la deuxième année.

La gravité de la faim et l’approche de l’année 2015, fixée comme limite pour les Objectifs de Développement du Millénaire, ne permettent  pas une telle léthargie malgré la poursuite d’autres actions déjà implantées et l’adoption d’autres mesures ponctuelles bien qu’elles ne soient pas encore inclues dans le Plan Stratégique d’Action Sociale.

C’est depuis l’institution de la Réunion Spécialisée de l’Agriculture Familiale que le Mercosul démontre une certaine sensibilité pour l’adoption de politiques et de mesures en faveur de la promotion et de la protection. L’agriculture familiale est mondialement connue comme étant l’une des actions les plus efficaces pour lutter contre la faim et la malnutrition. Elle n’a que des effets positifs, évite l’exode rural, fixe les familles à leur terre qui devient productive, multiplie la production alimentaire et, par voie de conséquence, augmente la compétition et l’offre.

Il est encore plus important de l’encourager au sein du Mercosul, car en dépit de la liberté de circulation des travailleurs, il ne faut en aucun cas encourager les migrations à caractère d’exode. En effet, les familles qui ne trouvent aucun soutien pour rester sur leur terre et produire des aliments ont tendance à aller vers des pays où ils sont plus stimulés ou qui offrent des programmes sociaux capables de leur assurer une rente à titre de bénéfice social[12].

Toujours dans le cadre de l’agriculture familiale, en 2010 la Réunion des Ministres des Etats parties du Mercosul a réaffirmé son soutien à des politiques publiques d’acquisition institutionnelle de la production agricole familiale. Il s’agit d’une mesure en faveur d’une égalité matérielle afin de compenser les difficultés d’accès au marché dans les mêmes conditions que les produits provenant de l’agro-industrie et d’assurer une consommation relativement stable. Par ce biais les Etats parties accomplissent leur devoir de promotion du droit à l’alimentation adéquate et favorisent le développement rural.

Enfin, à quoi cela servirait que le producteur familial ait la garantie de la terre et d’une consommation relativement stable s’il n’a pas un minimum de conditions d’investissement. Pour y remédier, la Décision n° 45/2008 du Conseil du Marché Commun a créé le Fonds pour l’Agriculture Familiale dans le Mercosul (FAF Mercosul) qui prévoit un budget de près de U$1.800.000,00 (un million huit cent mille dollars) pour les cinq premières années, ressources qui peuvent être distribuées par la Réunion Spécialisée de l’Agriculture Familiale, en fonction des normes établies. La gestion du FAF, en vertu de la Résolution 42/2012 du Groupe Marché Commun, a été confiée à la FAO conformément à l’Accord conclu et matérialisé par ladite résolution.

On peut ainsi constater la coopération entre le Mercosul et la FAO pour la promotion de l’agriculture familiale par le biais de la gestion des ressources destinées au développement rural.

 

4 Conclusion

L’analyse de la responsabilité des membres du Mercosul quant au droit humain et fondamental à l’alimentation adéquate, à partir des actions mises en œuvre, des études et des projets prévus, démontre la bonne intégration du droit à l’alimentation dans le contexte de la dimension sociale du bloc. Il ne pourrait d’ailleurs en être autrement vu l’indivisibilité qui le caractérise.

Le Droit de l’intégration du Mercosul reflète entièrement la priorité accordée au droit à l’alimentation adéquate, même s’il y a une certaine léthargie concernant encore certains aspects tels que les actions et les mesures concernant le Plan Stratégique de l’Action Sociale. Il a établi pour les pays du Mercosul et ses membres les différentes catégories d’obligations découlant du droit en question comme les devoirs de non-intervention, de respect, de protection, de garantie, de promotion et de satisfaction.

On remarque clairement a) le souci d’une agriculture familiale adoptant des mesures lui permettant de se développer comme la création d’un Fonds pour l’Agriculture Familiale et l’appui nécessaire aux achats institutionnels ; b) la priorité accordée aux quantités et à l’adéquation des aliments en ce qui concerne les calories et leur valeur nutritive ; c) et les mesures garantissant la sécurité et la souveraineté alimentaires.

Cette trajectoire définie par le Mercosul a permis de rectifier certains aspects tout d’abord limités au contexte commercial et économique du bloc. Cependant elle se voit encore confrontée à de nombreux défis tels que la faim et la malnutrition et exige que les actions soient de plus en plus renforcées et harmonisées afin de permettre la formation d’un constitutionnalisme coopératif et régional qui favorise une production adéquate et effective ainsi qu’une distribution équitable des aliments, en fonction d’une justice sociale qui se veut de limiter les excès et les écarts du pouvoir économique ainsi que les inégalités provenant des lois du marché.

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[1] Docteur et Maître en Droit Public de l’Université Fédérale de Bahia (UFBA). Professeur en Sciences Politiques et  Droit Constitutionnel de l’Université Fédérale de Bahia (UFBA). Professeur de l’Université de Salvador (Unifacs). Procureur de l’Etat de Bahia et Avocat. Membre da Academia de Letras Jurídicas da Bahia

[2] Franz Kafka (ebook) décrit la trajectoire décadente d’une personne qui jeûne et se dédie au jeûne comme à un art, passant de ville en ville et attirant un grand  public. Il va jusqu’à quarante jours sans se nourrir et tout à coup le public ne vient plus le voir, ne suit plus ses exploits, ne trouvant plus son jeûne extraordinaire. La faim est devenue autant sans importance que répulsive portant préjudice au travail de l’artiste.

[3] Le cadre restreint de cette étude ne permet pas d’approfondir les effets pernicieux et trop connus de la faim, ni leur gravité et leur sévérité, voir Christophe Golay (2011, p. 55-65) et George Kent (2005, p 7-23).

[4] Comme le décrit Amartya Sem (2000), avec les précisions de Martha Nussbaum (2011).

[5] Le système multi-niveaux peut être considéré comme intégré dans les constitutions des états, les constitutions nationales, les pactes de droit international et encore par les textes normatifs qui donnent leur caractère institutionnel aux blocs régionaux.

[6] Le droit à l’alimentation fait partie de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme dans son article 25, adoptant un caractère contraignant à partir de l’article 11 du Pacte International des Droits Economiques, Sociaux et Culturels, souffrant cependant des limitations dues au régime juridique trop peu protecteur instauré par lui-même, tout particulièrement si on le compare au Pacte International des Droits Civils et Politiques.

[7]  L’adhésion du Venezuela en tant que membre et l’impeachment de la constitutionnalité douteuse dont a été l’objet le président du Paraguay ont entraîné la suspension temporaire du pays jusqu’en décembre 2013. Ceci représente une menace pour la stabilité politique du bloc.

[8] La dimension sociale du Mercosul a été renforcée par toute une série de mesures qui ont commencé par les discussions et la conception d’une Charte des Droits Fondamentaux suivie, à titre d’exemple, de l’Accord concernant la Sécurité Sociale, la Déclaration sociale du travail, la Charte de Buenos-Aires sur le Compromis Social et la Déclaration Présidentielle des Droits Fondamentaux des Consommateurs, sans compter les mesures qui se rapportent spécifiquement au droit à l’alimentation .Les libertés seraient celles de circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes.

[9] Jouissant des attributions suivantes prévues par son article 2°: 1. Contribuer à la consolidation de la dimension sociale comme aspect fondamental pour le développement du MERCOSUL ; 2. Contribuer à surmonter les asymétries ; 3. Collaborer techniquement à l’élaboration des politiques sociales régionales ; 4. Systématiser et mettre à jour les indicateurs sociaux régionaux; 5. Recompiler et échanger les bonnes pratiques en matière sociale ; 6. Promouvoir des mécanismes de coopération horizontale ; 7. Identifier les sources de financement.

[10] Le Plan Stratégique de l’Action Sociale a été conçu et élaboré lors du Sommet de Cordoba, en 2006, à la demande des Présidents du Mercosul. En 2008, au cours de la XXXVI Assemblée Générale Ordinaire, le Conseil du Marché Commun a adopté la proposition relative aux « Axes et Lignes Directrices » pour l’élaboration du Plan Stratégique d’Action Sociale. Par sa Décision n° 67/2010, le Conseil du Marché Commun a résolu d’attribuer aux Réunions des Ministres et aux Réunions Spécialisées le projet dudit plan devant contenir les lignes, les objectifs et les priorités, plan élaboré par la Commission de Coordination des Ministres chargée des Affaires Sociales du Mercosul, afin de recevoir les différentes contributions avant que le plan en question ne soit institué.

Une fois ces contributions données, le Conseil du Marché Commun, par sa Décision n° 12/2011, a donné son approbation au document Lignes, Directives et Objectifs Prioritaires du Plan Stratégique d’Action Sociale du Mercosul (PEAS), suggérant que les Réunions des Ministres et les Réunions Spécialisées chargées des thèmes sociaux incorporés soumettent leurs propositions d’actions et de délais d’exécution et d’implantation de ces actions  à la Commission de Coordination des Ministres des Affaires Sociales du Mercosul pour la période 2012/2017.

Ainsi le Plan Stratégique d’Action Sociale définit la planification de la dimension sociale et, à ce titre, le rôle du Mercosul en termes d’intervention, de protection, d’émancipation et de lutte contre le mercantilisme. Le desideratum de justice sociale, qui existe depuis le Traité d’Assomption en 1991, se matérialisera grâce à lui  avec l’estimation de ses actions, de temps, de ressources et de coûts. Une telle planification et sa mise en place progressive et effective dans les délais prévus dépend du Mercosul et de l’accomplissement de son devoir de réalisation progressive des droits économiques, sociaux et culturels.

[11] Comme établi par la Décision n° 12/2011 du Conseil du Marché Commun qui a institué le Plan Stratégique d’Action Sociale.

[12] Dans le cas du programme des Allocations familiales (Bourse Famille), au Brésil, la nationalité brésilienne n’est pas une exigence pour pouvoir en être bénéficiaire. Ceci peut avoir des effets négatifs pour le pays et pour le bloc au cas où il n’y aurait pas de programmes similaires ou de programmes qui contribuent à la promotion de l’agriculture familiale, par exemple.